Las privatizaciones argentinas de los 90 constituyen la imagen invertida en un espejo de las nacionalizaciones de los 40. Se veía en las nacionalizaciones un instrumento para la solución de la mayoría de los problemas económicos y de política pública: desequilibrios fiscales y de balanza de pagos, insuficiencia de inversiones, corrupción. Con las privatizaciones esa utopía se repite, con argumentos similares: desprenderse de las empresas públicas (EP) significará acabar con la inflación, con la crisis de sector externo, con la ineficiencia y con la baja productividad.
Poco a poco las empresas estatales se fueron alejando del ideal que les dio origen y en cambio se fueron adaptando sus conductas a objetivos alejados de la maximización del bienestar social. Así su contribución al crecimiento fue declinante, la productividad de sus inversiones muy baja y la fijación de tarifas con criterio distributivo bastante inefectiva. Desde mediados de los 60 se deterioraron en términos de salarios abonados por las EP y en términos de los precios de los insumos. El precio de los bienes de capital adquiridos por la EP presentó un incremento muy superior al del nivel general de precios. Gobernantes, proveedores de bienes y servicios y sindicatos bregaron por que estas empresas se comportaran más convenientemente a sus propios intereses.
Entre finales de los 70 y principios de los 80 las EP incrementaron drásticamente su endeudamiento en moneda extranjera, lo que afectó durante su performance durante el segundo decenio, caracterizado por una aguda restricción externa. En el caso argentino, el estallido de la crisis externa fue acompañado por una severa crisis fiscal motivada por la estatización de la deuda externa privada y el deterioro de varias fuentes de financiamiento utilizadas por el Estado durante décadas (sistema de seguridad social, impuestos sobre el comercio exterior, impuestos directos sobre las ganancias y el patrimonio).
Con la crisis fiscal se comenzó a recortar indiscriminadamente los gastos de la EP. La situación patrimonial de la mayoría de las empresas estatales llegó a un punto crítico, la calidad de los servicios se deterioró, creció el desaliento y la corrupción. El golpe definitivo lo constituyó la hiperinflación de 1989 y su repetición en 1990. Esto afincó en varios sectores un sentido de urgencia de las reformas estructurales y otorgó a la propuesta de privatizaciones masivas una popularidad sorprendente: bien o mal, había que privatizar.
La urgencia tuvo raíces económicas: en un país que en 1990 el Estado ya no tenía acceso a ninguna clase de financiamiento voluntario externo e interno, las privatizaciones constituían el único instrumento disponible para evitar que se repitiera la experiencia hiperinflacionaria: si los activos públicos se intercambiaban por U$S en efectivo, el gobierno se hacía de liquidez para cerrar transitoriamente las brechas internas y externas (ese fue, por ej., el caso de la venta de reservas petroleras); si los activos se intercambiaban por papeles de deuda pública interna o externa (como fue predominantemente el caso de telecomunicaciones, aeronavegación, electricidad y gas) el gobierno conseguía algún saneamiento patrimonial del Estado y una mejor posición para negociar un arreglo con los acreedores externos.

En este aspecto, al iniciarse el proceso de privatizaciones, la política de enajenación de activos fue más una herramienta macroeconómica para estabilizar la economía, que una herramienta de política de reformas estructurales orientada a aumentar la productividad de la economía en el largo plazo.
En una primera etapa (1989/1990), las privatizaciones sirvieron para cancelar masivamente la deuda pública externa y acercarse así a una negociación con los bancos acreedores que luego se plasmaría en la firma del Plan Brady. En una segunda etapa (1991), la enajenación de activos públicos (fundamentalmente reservas petroleras y el paquete minoritario de una de las telefónicas) constituyó el financiamiento puente para un programa de estabilización que había prometido formalmente no cobrar el impuesto inflacionario pero todavía no había equilibrado las cuentas fiscales y requería por lo tanto de ingresos extraordinarios. Una tercera etapa (1992/1993), al cobrar fuerza la estabilidad y declinar las urgencias financieras del sector público, las autoridades ganaron autonomía en el diseño de la política de privatizaciones y pudieron atender algunos objetivos diferentes a los puramente macroeconómicos. Estos objetivos fueron variados. En algunos casos se priorizaron las metas de eficiencia asignativa (electricidad, gas), en otros la meta de obtención de fondos siguió siendo la principal, pero no para equilibrar el presupuesto sino para usar esos fondos como instrumento político –electoral (caso de YPF).
Las privatizaciones parecen confirmar la existencia del trade-off (cambio) entre eficiencia productiva y eficiencia asignativa. En la primera etapa la propiedad privada ha incentivado la reducción de costos pero también ha significado una pérdida de eficiencia asignativa, debido a la tendencia de los propietarios privados a tratar de explotar monopólicamente los mercados. Las ganancias de eficiencia productiva no se distribuyeron en la sociedad a través de una reducción de tarifas; por el contrario, los aumentos tarifarios, la preservación de mercados protegidos y la debilidad inicial de los organismos regulatorios del Estado sirvieron para generar cuasi-rentas que aumentaron los precios de venta de los activos (o el valor de los derechos de explotación en las concesiones), pero a costa de los usuarios.
Sin duda, las privatizaciones argentinas van a dar lugar a una serie de efectos positivos en el largo plazo vinculados principalmente con la eficiencia productiva, la calidad de los servicios y las cuentas fiscales. Sin embargo, a raíz de la alta ponderación asignada por las autoridades a objetivos distintos a los de eficiencia microeconómica, las privatizaciones van a producir también una serie de consecuencias negativas en el mediano y largo plazo para la economía argentina.
I) CARACTERÍSTICAS DE LAS PRIVATIZACIONES ARGENTINAS1) Qué se privatizó, cómo se privatizó.El proyecto privatizador iniciado en 1989 resultó uno de los más ambiciosos y acelerados de los emprendidos por las economías que han encarado programas de reforma estructural desde fines de los ‘70. En 1990 se transfirieron a manos privadas canales de televisión, empresas petroquímicas, un ramal ferroviario, la empresa nacional de telecomunicaciones, la empresa estatal aerocomercial, algunas petroleras y se entregaron concesiones de rutas de mayor tránsito para ser explotadas por peajes. En 1991 se continuó con el enajenamiento de reservas petroleras. Durante 1992 se privatizaron empresas siderúrgicas, empresas de generación y distribución de electricidad, la empresa de aguas y servicios cloacales, la empresa nacional de gas, ramales ferroviarios, los subterráneos de Buenos Aires y nuevas áreas petroleras. En 1993 se privatizó la petrolera estatal, se entregaron en concesión los accesos a la ciudad de Buenos Aires para ser explotados por peaje y se continuó con la privatización de centrales eléctricas, y entre 1994 y 1995 se pretendió las empresas de correos, la Caja Nacional de Ahorro y Seguros y todas las empresas manufactureras. Para tener una idea de la magnitud de las privatizaciones concretadas hasta fines de 1992, basta señalar que se recapturó deuda pública por mas de U$S 12.000 millones y se obtuvieron cerca de U$S 10.000 millones en efectivo, alcanzando la base monetaria los U$S 14.000 millones a fines de 1993.Cómo se privatizó: Las autoridades se concentraron en la transferencia de grandes empresas de servicios públicos (en varios casos monopolios naturales), en lugar de desprenderse prioritariamente de aquellas industrias que, potencialmente, estaban en condiciones de operar en entornos competitivos. Mirada desde la perspectiva de la eficiencia social es riesgosa la elección de monopolios de servicios públicos para iniciar una política de privatizaciones. Sin embargo, hubo una combinación de causas políticas y económicas que explican dicha elección. Hay que considerar, por un lado, que el gobierno anterior había intentado los dos últimos años transferir a operadores privados el 40% de las acciones de ENTEL y Aerolíneas Argentinas (con la oposición justicialista) y había iniciado gestiones para que compañías privadas se hicieran cargo del mantenimiento de los caminos de mayor tráfico. Así, para un gobierno deseoso de convertir en hechos su proceso de reconversión, las iniciativas frustradas del anterior gobierno se convirtieron en el piso de su gestión. Por otro lado el deterioro en la calidad de los servicios prestados por empresas estatales, hizo de su privatización una política muy popular, mientras que la transferencia de empresas industriales (menos vinculadas a la vida cotidiana de la gente) no había involucrado tanto la opinión de la población. Y en un período de asfixia financiera del sector público, las privatizaciones de los monopolios de servicios públicos aumentaban la recaudación de fondos líquidos o la cancelación de deudas.Las privatizaciones fueron integrales (no se tuvieron en cuenta los eventuales beneficios de mantener una parte de las acciones en manos del Estado); fueron escasamente graduales, no se llevaron acabo políticas de saneamiento previo de las empresas, ni se cuidó el carácter competitivo de las licitaciones.2) Monopolios y regulación pública.Hay dos rasgos notables: La existencia de normas orientadas a preservar el carácter monopólico de la mayoría de las empresas privatizadas, reduciendo el “riesgo sectorial” y garantizando la amortización del capital en plazos previsibles y una vida tranquila para los accionistas y las gerencias (por cierto, a cambio de ello las autoridades cobraban un precio más alto por los activos que vendían). Este sesgo no sólo se verificó en las privatizaciones de la primera etapa (ENTEL, Aerolíneas Argentinas), aún en 1992, si bien hay reglas para inyectar algún grado de competitividad en gas y electricidad, las privatizaciones terminaron incluyendo cláusulas contractuales con garantías de precios y cantidad para los generadores eléctricos y conformando un mercado muy concentrado tanto en la producción como en el transporte y la distribución de gas. El otro rasgo ha sido la demora en la conformación de agencia regulatorias independientes constituidas por personal especializado, capaces de controlar el poder de mercado de las nuevas compañías privadas y de llevar adelante políticas activas pro competencia. Este vacío regulador se manifestó ya en la confección de los contratos de transferencias, que permitieron no sólo los ajustes de precios y tarifas necesarios para cubrir los costos, sino también el ejercicio del poder de mercado para aumentar las ganancias de los nuevos operadores (ej: las tarifas cabotaje de Aerolíneas Argentinas, o las tarifas internacionales de ENTEL). Este segundo rasgo en muy delicado por lo siguiente: si bien hay argumentos técnicos y económicos para preservar a los monopolistas de la amenaza de potenciales competidores, resulta conflictivo que no se proteja a los usuarios de la eventual explotación de los monopolistas. 3) Incrementos tarifarios y reformulaciones contractuales.Como consecuencia de los ajustes tarifarios (y de la reacción social que esos ajuste generaron), todas las privatizaciones de servicios públicos llevadas a cabo durante 1989/90 (telecomunicaciones, tráfico aerocomercial, servicios viales, ferrocarriles) sufrieron modificaciones en los contratos y en los marcos regulatorios a los pocos meses de completarse las transferencias, buscando reducir los precios al público. Si bien los consorcios privados aceptaron, en línea con el programa de estabilización de 1991, sacrificar la regla de indexación prevista en los contratos, a cambio de ello las autoridades redujeron y/o eliminaron impuestos y dolarizaron de las tarifas (u otras onerosas concesiones). El momento dramático fue el esfuerzo por rescatar del fracaso la privatización de Aerolíneas Argentinas, herida por la fragilidad financiera del consorcio adquirente. Las negociaciones culminaron en una reestatización parcial de la empresa después de que el mencionado consorcio dejara establecido la imposibilidad de pagar y cumplir con el plan de inversiones.4) Doble standard en los incentivos al sector privado.
Como en otros países, las privatizaciones se llevaron a cabo paralelamente a una apertura comercial externa y a un proceso de revaluación de la moneda doméstica en términos reales. Significó la constitución de dos sectores privados con incentivos asimétricos: por un lado el nuevo sector privado operando predominantemente en los servicios públicos y en la explotación de recursos petroleros, conformado en gran medida por los antiguos proveedores del estado y por empresas extranjeras públicas o privadas; y por otro el viejo sector privado, sobre todo el sector industrial surgido al amparo de las políticas de sustitución de importaciones. El primer sector opera con alta rentabilidad y aislado de amenaza competitiva, el segundo sector, en cambio, está sometido a la regla disciplinaria de la apertura económica y el tipo de cambio fijo.En un contexto caracterizado por la revaluación del peso, los ajustes tarifarios que acompañaron a la política de privatizaciones afectaron adicionalmente la competitividad de las industrias exportadoras y sustitutivas de importaciones que vieron aumentar sensiblemente el costo en dólares de los servicios privatizados.5) La concentración de la propiedad y el mercado de capitales.Las privatizaciones presentan tres rasgos característicos:1- El papel débil que jugó la difusión de la propiedad accionaria a través del mercado de capitales (capitalismo popular).2- El tardío inicio de la distribución accionaria entre los trabajadores de las empresas privatizadas (capitalismo laboral).3- La fuerza que adquirieron desde un principio los consorcios adquirentes que resultaron protegidos de la competencia tanto en los mercados de los productos como en el mercado de capitales.En la experiencia privatizadora argentina se puede distinguir dos formas de concentración de la propiedad. Por un lado, la concentración dentro de cada empresa privatizada: los consorcios que ganaron las licitaciones de las ex EP adquirieron porcentajes de al menos el 51% de los paquetes, quedando exentos del riesgo de take-over. En la mayor parte dichos consorcios están integrados por: un operador extranjero, responsable de la administración del negocio, con experiencia en la industria en cuestión; segundo: un número variable de empresas argentinas que actúan como co-operadoras ya que aportan una parte sustancial del management (tales empresas están vinculadas en general, con los principales grupos económicos locales); y tercero: algunas entidades bancarias, generalmente extranjeras, que financian la operación y proveen títulos de la deuda pública.Por otro lado existe la concentración horizontal de la propiedad a través de empresas privatizadas, que recae principalmente en los grupos económicos domésticos; en otras palabras, los mayores grupos participan en la propiedad de distintas empresas privatizadas.Bajo las condiciones de incertidumbre que caracterizó la economía argentina durante el proceso de privatización, la falta de competencia en los mercados de bienes y de capitales (al igual que lo que ocurría en la etapa de sustitución de importaciones), quizás sea un requisito para que los consorcios realicen inversiones a largo plazo (trade-off competitividad-inversión). En el caso de que haya monopolio en el mercado, la concentración dentro de cada empresa, quizás facilite la tarea de los reguladores, ya que la participación minoritaria de las clases medias en la estructura del capital de las empresas privatizadas suele consolidar las coaliciones pro beneficios monopólicos.fuente: Desarrollo Económico Nº 136 – Marzo 1995 (Gerchunoff y Cánovas)